為加強對特色小鎮發展的
指導引導、規范管理和激勵約束
日前
國家發展改革委等十部委
聯合制定
《全國特色小鎮規范健康發展導則》
并印發通知
要求各地區各部門認真貫徹落實
具體如下↓↓↓
全國特色小鎮規范健康發展導則
近年來各地區特色小鎮建設取得一定成效，涌現出一批精品特色小鎮，促進了經濟轉型升級和新型城鎮化建設，但也出現了部分特色小鎮概念混淆、內涵不清、主導產業薄弱等問題。
為加強對特色小鎮發展的指導引導、規范管理和激勵約束，結合各地區各有關部門實踐探索，現圍繞特色小鎮發展定位、空間布局、質量效益、管理方式和底線約束等方面，提出普適性操作性的基本指引。
發展定位
準確把握特色小鎮發展定位，明確概念內涵、功能作用和主導產業，將之作為發展特色小鎮的基礎和前提。
（一）概念內涵。特色小鎮是現代經濟發展到一定階段產生的新型產業布局形態，是規劃用地面積一般為幾平方公里的微型產業集聚區，既非行政建制鎮、也非傳統產業園區。特色小鎮重在培育發展主導產業，吸引人才、技術、資金等先進要素集聚，具有細分高端的鮮明產業特色、產城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，是產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的新型發展空間。
（二）功能作用。特色小鎮是經濟高質量發展的新平臺，依托小尺度空間集聚細分產業和企業，促進土地利用效率提升、生產力布局優化和產業轉型升級；是新型城鎮化建設的新載體，疏解大城市中心城區非核心功能，吸納農業轉移人口進城就業生活，促進農業轉移人口市民化和就近城鎮化；是城鄉融合發展的新支點，承接城市要素轉移，支撐城鄉產業協同發展。
（三）產業主導。特色小鎮應秉持少而精、少而專方向，在確實具備客觀實際基礎條件的前提下確立主導產業，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，找準優勢、凸顯特色，切不可重復建設、千鎮一面，切不可憑空硬造、走樣變形，切不可一哄而上、貪多求全。制造業發達地區可著重發展先進制造類特色小鎮，先進要素集聚地區可著重發展科技創新、創意設計、數字經濟及金融服務類特色小鎮，擁有相應資源稟賦地區可著重發展商貿流通、文化旅游、體育運動及三產融合類特色小鎮。
空間布局
遵循經濟規律、城鎮化規律和城鄉融合發展趨勢，因地制宜、實事求是，合理謀劃設計特色小鎮空間布局。
（四）區位條件。特色小鎮布局應依據國土空間規劃，立足不同地區區位優勢、產業基礎和比較優勢，在擁有相對發達塊狀經濟或相對稀缺資源的區位進行布局。科學嚴謹論證布局選址可行性，以優化發展原有產業集聚區為主、以培育發展新興區域為輔，重點布局在城市群、都市圈等優勢區域或其他有條件區域，重點關注市郊區域、城市新區及交通沿線、景區周邊等區位。
（五）建設邊界。特色小鎮應邊界清晰、集中連片、空間相對獨立、四至范圍精確，生產生活生態空間保持合理比例。在嚴格節約集約利用土地的同時，特色小鎮規劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，其中建設用地面積原則上不少于1/2平方公里，保障生產生活所需空間和多元功能需要；規劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，保障打造形成一刻鐘便民生活圈需要，文化旅游、體育運動及三產融合等類型特色小鎮規劃用地面積上限可適當提高。鼓勵盤活存量和低效建設用地，強化老舊廠區和老舊街區等存量片區改造。
（六）空間功能。特色小鎮應在聚力發展主導產業的基礎上，推進生產生活生態“三生融合”、產業社區文化旅游“四位一體”，打造優質服務圈和繁榮商業圈。疊加現代社區功能，提高物業服務質量，結合教育醫療養老育幼資源整體布局提供優質公共服務，完善商貿流通和家政等商業服務。疊加文化功能，挖掘工業文化等產業衍生文化，建設展示整體圖景和文化魅力的公共空間，賦予獨特文化內核及印記，推動文化資源社會化利用。疊加旅游功能，促進產業與旅游相結合，寓景觀于產業場景，增加景觀節點和開敞空間，實現實用功能與審美功能相統一。
（七）風貌形態。特色小鎮建設應體現風貌整體性、空間立體性、平面協調性。尊重原有自然格局，促進地形地貌、傳統風貌與現代美學相融合。推進多維度全域增綠，建設“口袋公園”及小微綠地，綠化覆蓋率原則上不低于30%，有條件的可依托既有水系營造藍綠交織的空間形態。體現建筑外觀風格特色化和整體性，控制適宜的建筑體量和高度。注重塑造色彩體系，加強屋頂、墻體、道路等公共空間美化亮化。
質量效益
堅持質量第一、效益優先，確保特色小鎮投入強度夠、質效水平高、創新活力足、低碳效應強。
（八）投入強度。特色小鎮應聚焦產業細分門類，結合產業發展現狀，選擇一個最有基礎、最具潛力的門類作為主導產業，打造形成具有核心競爭力的特色產業。做強做精特色產業集群，特色產業投資占總投資比例原則上不低于60%，培育競爭優勢強的領航企業。確保投資具備一定強度，建設期內建設用地畝均累計投資額原則上不低于200萬元/畝，有條件地區可進一步提高，避免將一般項目組團甚至單體項目命名為“特色小鎮”。
（九）質效水平。特色小鎮應聚焦高端產業和產業高端環節，提升產業價值鏈和產品附加值，全員勞動生產率原則上不低于20萬元/人。堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量、提高就業質量，單個特色小鎮吸納就業人數原則上不少于2000人。建設用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，有條件地區可進一步提高。文化旅游類特色小鎮接待游客人數原則上不少于50萬人次/年。
（十）創新活力。特色小鎮應聚焦創新創業，培育新產業新業態新商業模式，“三新”經濟增加值占生產總值比重原則上不低于20%。先進制造、科技創新、創意設計、數字經濟類特色小鎮研發經費投入強度原則上不低于2.5%。健全研發設計、成果孵化、金融導入、場景應用相結合的創新創業服務體系。推動公共設施和建筑等物聯網應用，公共設施基本實現智能化。
（十一）綠色低碳。特色小鎮應按照碳達峰碳中和要求，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護。推動能源清潔低碳安全高效利用，引導非化石能源消費和分布式能源發展，有條件的可開展屋頂分布式光伏開發，推行清潔取暖和合同能源管理。促進工業、建筑、交通等領域低碳轉型，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，大力發展綠色建筑，推廣裝配式建筑、節能門窗和綠色建材，推進綠色施工。加強再生水利用。
管理方式
堅持高標準、嚴要求，統籌加強特色小鎮建設發展的全環節管控，建立特色小鎮全生命期管理機制。
（十二）方案編制。市縣級人民政府應根據本導則要求，結合當地經濟社會發展規劃及國土空間規劃，組織會同有關方面編制單個特色小鎮建設方案，明確特色產業、四至范圍、功能分區、投資運營主體、重點項目、建設方式、投融資模式、盈利模式等事項，落實國土空間規劃確定的地塊用途、容積率等管控要求。對方案的科學性可行性合規性進行把關，組織相關領域專家進行研究論證，必要時以公布方案草案、組織聽證會等方式聽取意見。
（十三）清單管理。省級發展改革部門應會同有關部門，按照嚴定標準、統一管理原則，建立本省份特色小鎮清單。納入清單的應具備本導則提出的基礎條件，建設完成后應達到本導則明確的各項指標要求。堅持嚴控數量、提高質量，人均GDP少于1萬美元省份的清單內特色小鎮原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內。每年年底前公布清單，并報送國家發展改革委納入全國特色小鎮信息庫。國家發展改革委對各省份特色小鎮清單實行“窗口指導”，加強監督、引導和督促調整。未納入各省份特色小鎮清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小鎮”或自行開工建設。
（十四）動態調整。省級發展改革部門應會同有關方面，切實做好存量特色小鎮管理，對此前國務院各有關部門或行業協會、地方各級人民政府、市場主體已建設或命名的特色小鎮進行全面審核，將符合本導則要求及本省份管理細則的特色小鎮納入清單，不符合的進行清理或更名。加強增量特色小鎮管理，對市縣級人民政府動態報送的每個特色小鎮建設方案進行及時審核，將通過審核的特色小鎮納入清單。對清單內特色小鎮進行定期評估，實行有進有退、優勝劣汰。
（十五）建設方式。堅持市場化運作、突出企業主體地位，鼓勵通過政策激勵引導、盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，培育專業性的特色小鎮投資運營主體，引導大中小微企業聯動發展。更好發揮政府作用，根據需要引導平臺公司參與，加快項目審批（核準、備案）、用地、環評、施工許可等前期工作，依規開展土地綜合整治，布局管網、交通等市政公用設施和產業配套設施，開展綜合體項目整體立項、建設用地多功能復合利用等探索試驗。
（十六）投融資模式。建立以工商資本及金融資本為主、以政府有效精準投資為輔的投融資模式。現金流健康的經營性項目、具備一定市場化運作條件的準公益性項目，主要通過特色小鎮投資運營主體自有資金先期投入，其中符合條件項目可通過申請注冊發行企業債券、鼓勵引導銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構參與等方式予以中長期融資支持。公益性項目主要通過各級財政資金予以投入，其中符合條件項目可按規定分別納入中央預算內投資、地方政府專項債券支持范圍。
底線約束
加強對特色小鎮建設的動態監管，有效防范各類潛在風險，確保不突破各項紅線底線。
（十七）合規用地底線。嚴格落實永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，不得改變國土空間規劃確定的空間管控內容，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。堅持土地有償使用，按宗地確定土地用途，經營性建設用地必須通過招標拍賣掛牌等方式確定土地使用者，不得設置排他性競買條件。
（十八）生態環保底線。嚴格落實區域生態環境分區管控方案和生態環境準入清單要求。加強山水林田湖草系統治理修復監管，保護重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性，嚴禁違法違規占用以國家公園為主體的自然保護地，嚴禁挖湖造景。嚴防污染物偷排和超標排放，防控噪聲和揚塵污染，因地制宜配備污水、垃圾、固廢、危廢、醫廢收集處理等環境基礎設施。
（十九）債務防控底線。嚴控地方政府債務風險，縣級政府法定債務風險預警地區不得通過政府舉債建設，不得以地方政府回購承諾或信用擔保等方式增加地方政府隱性債務。綜合考慮地方現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握公共設施開工建設節奏。
（二十）房住不炒底線。嚴防房地產化傾向，特色小鎮建設用地主要用于發展特色產業，其中住宅用地主要用于滿足特色小鎮內就業人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統民居外，特色小鎮建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%，鼓勵控制在25%以下。結合所在市縣商品住房庫存消化周期，合理確定住宅用地供應時序。
（二十一）安全生產底線。嚴格維護人民生命財產安全，健全規劃、選址、建設、運維全過程安全風險管控制度。建立企業全員安全生產責任制度，壓實企業安全生產主體責任。督促企業按照行業安全生產規程標準，建立安全風險預防控制體系。
（二十二）監測監督管理。地方各級人民政府應加強動態監管，對違反以上五條底線的行為要限期整改，對性質嚴重的要抓緊清理；對行政建制鎮錯誤命名的虛假“特色小鎮”、單純房地產開發等項目自我冠名的“某某小鎮”，以及停留在紙面上、并未開工建設的虛擬“特色小鎮”，要立即除名。各級發展改革部門在開展項目審批（核準、備案）等工作時，應加強對項目名稱的把關指導，規范使用特色小鎮全稱、防止簡稱為小鎮，防止各省份特色小鎮清單外項目命名為“特色小鎮”。
國辦發〔2021〕33號文件和本導則，是全國特色小鎮發展的基本遵循。各省份可以此為依據，制定本省份特色小鎮管理細則。本導則發布之日起，此前國務院各有關部門和單位印發的特色小鎮文件同時廢止。
針對《全國特色小鎮規范健康發展導則》
記者日前圍繞社會關注問題
采訪了國家發展改革委規劃司有關負責人
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問:
為什么出臺十部委《關于印發全國特色小鎮規范健康發展導則的通知》？
這是為了深入貫徹落實習近平總書記重要批示指示精神，貫徹落實黨中央、國務院有關決策部署。
一是逐步建立特色小鎮文件體系。特色小鎮是新生事物，地方率先探索、中央高度關注。2020年9月，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于促進特色小鎮規范健康發展意見的通知》（國辦發﹝2020﹞33號）出臺實施，為全國特色小鎮發展提供了基本遵循，明確了總體要求和政策取向。《導則》是對國辦發﹝2020﹞33號文件的細化落實，明確了操作性要求。
二是更好推動特色小鎮規范糾偏。當前特色小鎮建設秩序總體好轉，但仍存在部分特色小鎮概念混淆、內涵不清、主導產業薄弱等問題。《導則》提出了若干規范管理措施、質量效益指標和底線紅線要求，有利于推動特色小鎮在規范健康發展道路上穩妥穩步前行，防范出現一哄而上、一哄而散的現象。
三是更廣范圍推行好經驗好做法。近年來涌現出不少精品特色小鎮，從各省份現有的1600個左右特色小鎮看，共吸納就業人數約440萬人、近幾年累計完成投資約3.5萬億元、年繳納稅收約2800億元，每個特色小鎮累計完成投資平均約21億元、吸納就業人數平均約2700人、繳納稅收每年平均約1.7億元。一些地區產生了不少可復制可推廣的經驗做法，《導則》將之納入，上升為全國性工作措施。
問:
2017年以來，國家發展改革委針對特色小鎮問題開展了哪些規范糾偏工作？
2017年一些地區出現特色小鎮一哄而上、盲目發展的問題后，國家發展改革委立即會同各有關部委和各地區，開展了一系列規范糾偏工作。
一是加強指導引導。2017年12月，國家發展改革委會同各有關部委聯合印發一份規范糾偏性文件，提出若干條規范管理措施，要求各方面準確把握特色小鎮內涵、遵循城鎮化規律，防止盲目發展、一哄而上，防止政績工程、形象工程，嚴守各項底線紅線。
二是大力規范糾偏。2018年8月，國家發展改革委印發一份規范糾偏性文件，提出統籌建立規范糾偏機制和典型引路機制。2019年4月，在浙江召開第一次全國特色小鎮現場會，公布淘汰一大批錯用概念的虛假“特色小鎮”、停留在紙面上的虛擬“特色小鎮”，推廣來自16個精品特色小鎮的“第一輪全國特色小鎮典型經驗”。2020年6月，印發一份通報類文件，曝光一批負面警示案例，推廣來自20個精品特色小鎮的“第二輪全國特色小鎮典型經驗”。2021年9月，公布一期《全國特色小鎮情況通報》，曝光2個警示案例。
三是開展現場核查。2017年10月，組建5個調研組赴10個省份開展核查。2018年11月，組建3個調研組赴5個省份開展核查，并召開部門協調會和地方約談會。2019年9月，組建11個調研組赴22個省份開展核查，并組織有關機構調查暗訪。2021年5月，組建11個調研組赴14個省份開展核查。
問:
2017年至今，各地區特色小鎮規范糾偏工作取得了哪些進展？
經過各有關部委和各地區的多年努力，全國特色小鎮發展進入了規范化軌道。
一是各地區發展特色小鎮從注重數量逐步轉向注重質量。2017年年底前，對外宣稱為“特色小鎮”的數量較多，其中存在大量虛假虛擬“特色小鎮”。截至2021年上半年，全國各省份清單內特色小鎮減少至1600個左右，其中的一半位于東部發達地區。按照各省份動態調整、優勝劣汰的工作計劃，預計數量還將進一步減少。
二是各地區初步建立起特色小鎮清單管理機制。大部分省份發展改革委已將清單報省級人民政府審核后印發，一些清單正在履行報批程序。特色小鎮清單“少而精”導向初步樹立，在31個省份中，19個省份清單內的特色小鎮數量少于50個。
三是各地區逐步健全特色小鎮工作機制。大部分省份切實加強統籌協調，將特色小鎮工作納入了本省份新型城鎮化工作領導小組或廳際聯席會議機制。一些省份建立了規范糾偏長效機制，持續開展拉網式排查整改和“回頭看”行動。一些省份建立了典型引路長效機制，持續總結推廣典型經驗、予以正面引導。
問:
《導則》深化細化了特色小鎮清單統一管理制度，如何組織實施？
全國特色小鎮必須納入各省份清單，未納入的必須及時清理或更名，這是國辦發﹝2020﹞33號文件關于特色小鎮清單統一管理制度的明確要求。
一是全面施行“一張清單管到底”。各省份將全面建成特色小鎮清單，納入清單的應具備《導則》提出的基礎條件，建成后應達到《導則》明確的各項指標要求。每年年底前公布清單，并報送國家發展改革委納入全國特色小鎮信息庫。國家發展改革委對各省份清單實行“窗口指導”，進行監督、引導和督促調整。
二是堅決清理清單外“特色小鎮”。各省份正在對此前各有關部委或行業協會、地方各級人民政府、市場主體已建設或命名的特色小鎮進行全面審核，將有條件有基礎且符合《導則》要求的納入清單，對不符合的進行清理更名、撤除宣傳內容。此外，未來在開展項目審批（核準、備案）等工作時，強化對項目名稱的把關指導，防止清單外項目命名為“特色小鎮”。
三是確保清單內特色小鎮嚴守底線。各省份將持續開展監測監督監管，確保清單內特色小鎮不突破合規用地底線、生態環保底線、債務防控底線、房住不炒底線、安全生產底線。對違反以上五條底線的行為限期整改，對性質嚴重的抓緊清理，發現一起、處理一起，做到“零容忍”。
問:
《導則》針對促進特色小鎮規范健康發展，提出了哪些具體指標？
提出了13項具體指標，既立足高標準、嚴要求、質量第一、效益優先，體現了確保投入強度夠、質效水平高、創新活力足、低碳效應強的導向；又立足地方實踐，綜合各省份特色小鎮現狀及趨勢，體現了實事求是、積極穩妥的導向。
一是在建設邊界方面，提出了特色小鎮規劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，規劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，規劃用地中建設用地面積原則上不少于1/2平方公里。
二是在風貌形態方面，提出了特色小鎮綠化覆蓋率原則上不低于30%。同時提出了控制適宜的建筑體量和高度、落實容積率管控要求、體現建筑外觀風格特色化和整體性，指的是注重塑造能體現特色小鎮風格的風貌形態、建筑物和容積率不能過高。
三是在投入強度方面，提出了特色產業投資占總投資比例原則上不低于60%，建設期內建設用地畝均累計投資額原則上不低于200萬元/畝。
四是在質效水平方面，提出了全員勞動生產率原則上不低于20萬元/人，單個特色小鎮吸納就業人數原則上不少于2000人，建設用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，文化旅游類特色小鎮接待游客人數原則上不少于50萬人次/年。
五是在創新活力方面，提出了“三新”經濟增加值占生產總值比重原則上不低于20%，先進制造、科技創新、創意設計、數字經濟類特色小鎮研發經費投入強度原則上不低于2.5%。
六是在房住不炒方面，提出了建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%、鼓勵控制在25%以下。
問:
《導則》提出特色小鎮建設用地面積原則上不少于1/2平方公里，出于什么考慮？
提出特色小鎮建設用地面積的下限，既是保障特色小鎮多元功能的必要條件，也是清理虛假“特色小鎮”的重要依據。
一是有利于保障特色小鎮多元功能。特色小鎮是微型產業集聚區，具備產城人文融合的多元功能是其顯著特征，實現生產生活生態“三生融合”、產業社區文化旅游“四位一體”是其基本內涵。這些功能需要一定規模的建設用地作為支撐，否則難以實現。從各省份現狀看，每個特色小鎮已使用建設用地面積都超過了1/2平方公里，平均值約0.9平方公里。
二是有利于清理虛假“特色小鎮”。虛假“特色小鎮”主要是普通項目和行政建制鎮。一些地區存在將用地幾十畝甚至僅有幾畝的單體項目命名為“特色小鎮”的現象，以及將擁有幾十平方公里的行政建制鎮命名為“特色小鎮”的現象。這違背了特色小鎮概念內涵，產生了誤導和不良影響。
問:
《導則》提出特色小鎮建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%、鼓勵控制在25%以下，出于什么考慮？
提出住宅用地占比的上限，既有利于嚴控房地產化傾向，也符合特色小鎮“三生融合”內涵。
一是嚴控房地產化傾向。明確特色小鎮建設用地中住宅用地占比的量化要求，有利于為各地區開展規范糾偏工作提供依據，有效防控房地產化傾向，防止出現各自解讀、標準不一等現象。
二是符合“三生融合”內涵。特色小鎮內建設用地主要用于發展特色產業，其中的住宅用地主要用于滿足就業人員自住需求和職住平衡要求。從各省份現狀看，絕大部分特色小鎮的住宅用地占比低于30%。參考2019年全國城鎮的建設用地中住宅用地占比約38%的數值，按照從嚴從緊原則將特色小鎮的住宅用地占比設置為原則上不超過30%，是比較合理的選擇。
三是防止個別方面反向操作。30%的控制性數值是最高值，而不是平均值。為防止個別方面反向操作、將30%作為追求目標，同時提出了鼓勵控制在25%以下，以引導控制在更低水平。
問:
希望新聞媒體如何開展特色小鎮宣傳報道工作？
希望新聞媒體與各有關部委、社會各界一起，發揮好正面引導和輿論監督作用，共同促進特色小鎮規范健康發展。
一是希望更多宣傳特色小鎮建設成功經驗，樹立正面先進典型。近年來，不少新聞媒體報道了一些好案例，發揮了很好的示范帶動效應，對各方面對標先進、學習典型、借鑒經驗產生了積極引導。如，人民日報社記者對國家發展改革委2019年4月推廣的“第一輪全國特色小鎮典型經驗”中的16個精品特色小鎮，作了大量實地調研和系列宣傳。
二是希望確保客觀準確報道，防止不實報道和炒作。近年來，媒體對發現特色小鎮問題、促進規范糾偏工作發揮了積極作用，但也存在一些媒體特別是網絡自媒體的不實炒作。希望有關媒體正確把握特色小鎮概念內涵，客觀看待特色小鎮成長過程，防止將一些文旅、商業、農業等項目“張冠李戴”到特色小鎮頭上，合力營造客觀良好的特色小鎮輿論氛圍。
問:
《導則》提出此前各有關部委和單位印發的特色小鎮文件同時廢止，出于什么考慮？
國辦發﹝2020﹞33號文件和《導則》覆蓋了特色小鎮的發展導向、任務舉措和政策措施，是全國特色小鎮發展的基本遵循，是各有關部委、各地區和市場主體的工作依據，此前印發的文件不需要再延續。加之，針對特色小鎮這個新生事物，此前印發的部分文件是探索性試驗性的，一些任務舉措和政策措施不再適用。綜上，按照新文件覆蓋舊文件原則，應予以廢止。
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